市政公用资源是指城市在发展过程中不断完善的市政公用基础设施（包括城市交通、供水、供电、供气、电信、有线电视等）及其延伸资产（包括道路冠名权、广告经营权、设施维护权等）。市政公用行业是城市经济生活和社会发展的载体，市政公用资源配置是否科学合理，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城市和社会的可持续发展。最近，我们组织有关人员开展了市政公用事业市场化改革的调研，初步了解了我市市政公用事业市场化改革的进展情况，并就目前存在的问题，提出了进一步做好市政公用事业市场化改革的对策建议。

一、改革的进展情况

鉴于公用事业服务公众的特殊性，长期以来政府对待市政公用行业采取包揽包办的方式，由此造成整个行业带有较为浓重的计划经济色彩和垄断特征，存在人员臃肿、服务滞后、效率低下等问题，这在相当程度上制约和阻碍了市政公用行业的可持续发展。近几年来，我市在市政公用资源市场化改革方面作了一些探索和尝试，取得了一定成效。

（一）率先开放环卫清扫保洁市场。环卫清扫保洁是当前城市化建设、生态市建设和文明城市建设的重要内容，也是我们构建和谐社会的应有之义。随着经济社会的不断发展，人们对生活居住环境的要求越来越高，但是，由于受长期的计划经济影响，原有的环卫清扫保洁管理理念和方式已经很不适应现代突飞猛进的经济社会发展步伐。为此，我们在这方面率先生进行市场化改革的试点。具体做法：一是确定方案，着手试点。2001年，经过反复研究决定了把保洁权向社会公开招标的方案。凡具备一定能力的个人和法人均可报名参加保洁权投标。决定以环卫清扫保洁领域作为市场化改革试点为突破口。考虑到改革的平稳推进，改革的重点放在城市发展过程中增加的新区和尚未开展物业管理的老社区。通过推行清扫保洁权招投标，较好实现了环卫清扫保洁的市场化。二是明确标准，制定标书。在标书制定中主要是对保洁的时间、范围、内容、标准以及保洁人员数量做了明确的规定。在制定评标标准时，采取合理价中标，即按有关标准对招标区块的保洁费进行成本测算，核加一定的利润率后作为不公开的招标底价，投标价与标底价最接近的即为中标价。三是强化管理，加强考核。投标人中标后必须与市环卫处签订《保洁合同》，明确权利和义务及违约责任，由市环卫处负责监督合同的履行。同时，市环卫处制定相应的考核办法，对各中标人的日常保洁情况进行考核，考核优秀的按照不同等次给予相应的合同外奖励。

推行环卫保洁市场化改革的几点收获：一是改革从市场化入手，以合同来明确权利义务，使改革真正具备市场化特点。通过市场化改革，并建立相应的考核奖惩机制，有效促使中标人认真履行《合同》义务，保洁质量得到了明显提高。二是通过市场化改革，促进政府职能转变，政府在履行新增环卫保洁公共职能时，从负责具体的保洁工作为主向监管为主转变，从而无须增加固定的环卫工人，较好实现了从“花钱养人”向“花钱办事”的转变，为全面推行市政公用服务行业管、养分离打下了良好的基础。同时也减少了今后实施环卫体制改革的成本。实施环卫保洁市场化改革五年来，市区已有近100万平方米的新增保洁区和市环卫处所属的31座公厕全面纳入了市场化运作，在城市建成区保洁面积增加近50%的情况下，市环卫处职工人数却略有减少。目前，城市道路、广场的设施维护和绿化养护及燃气行业市场化正在稳步推进中。

（二）大力推进城市公交行业改革。环卫清扫保洁市场化改革的顺利开展，坚定了我市推进市政公用行业市场化改革的决心。根据2002年底建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》精神，我们在环卫保洁领域市场化改革取得成功的基础上，按照“以产业化发展、市场化运作，企业化经营、规范化管理为目标，以体制、机制创新为动力，以确保公共利益为前提，有限开放公交市场，适度引入竞争机制，建立政府特许经营和行业监管机制，科学规范企业行为，切实提高服务水平和经营效率，努力实现城市公交的持续健康发展”的指导思想，从2003年开始在城市公交行业实施以法人为主体的市场化改革，目前已平稳地完成了市区四条公交线路特许经营权的竞标出让。通过四条城市公交线路6年特许经营权的授权出让，政府没有作任何投入就取得出让收益1259万元。主要做法：

1、依据条件，确定对象。建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，对开放市政公用市场、建立市政公用行业特许经营制度提出了明确的要求，并规定特许经营权的授予对象必须是依法注册的企业法人。2003年以前，丽水市区城市公交存在两种经营方式：一种是自然人经营。基本上是一辆公交车一个经营者，这给管理带来很大难度，而且由于个人资金实力悬殊，车辆的维新、更换等很难做到统一实施。另一种是国有公交公司直接经营。虽然相对于个人经营而言服务规范、社会效益好。但经营效益不理想，增加了政府财政负担，我市有限的政府财力难以支撑城市公交事业的长期发展；同时市公交公司作为行业管理者，既当裁判员又当运动员，不符合市场经济的发展要求，也不利于促进行业的整体发展。

因此我们在认真分析总结以上两种经营方式利弊的基础上，提出了企业法人市场化经营的改革思路。考虑到新老机制交替过程的平稳过渡；考虑到城市公交是一特殊行业，经营企业在具备资金实力的同时，还需要具备一定的经营经验，拥有一批专业司乘人员，才能为社会提供优质、可靠的公交服务。我们以企业法人为对象设立了市场准入条件，明确两类企业可参与城市公交线路营运权竞标：一是原采取挂靠或承包租赁方式从事城市公交经营的自然人，在原承包经营期满后可以以原线路为单位组建模拟公司，在工商部门进行预登记后，享有城市公交线路竞标资格。模拟公司可在中标后再进行正式的公司注册登记。二是城市公交市场适度向经营公路客运的企业开放。凡具有二级以上资质等级的公路客运企业均可参加竞标。按照这样的条件，市区有7家模拟公司和2家公路客运企业获得了城市公交线路营运权竞标资格，有效解决了培育城市公交市场化竞争主体问题。

2、坚持原则，择优选择。我们在出让城市公交特许经营权中没有选择拍卖而采取了公开评分竞标方式。按照公平、公开、公正的原则，择优选择特许经营者。在制定评分竞标办法中，一是明确不提高公交车票价（市区范围内1.5元/人），并对每条线路的车辆配置数量、购置标准作了详尽规定。二是通过对以往线路经营情况的调研，确定竞标的竞价范围，凡超范围则竞标无效。这样既保证政府能取得最基本的出让收益，又保证中标人能取得一定的经营利润。三是为实现新老体制的平稳过渡，对原公交经营者组成的模拟公司予以适当加分，最后按评标分值高低确定中标公司。

3、健全机制，强化监管。通过改革建立健全机制，强化市场监管是规范市场经营者行为的重要手段。政府不同于企业，推进城市公交市场化并不是以实现经济效益最大化为目标，而应以社会效益优先兼顾经济效益为价值取向。取得特许经营权的城市公交营运公司与市建设局签订《城市公交线路特许经营权出让与管理合同》。在合同中设置了“安全责任、服务承诺、服务质量、群众投诉”等四大类考核指标，市建设局委托市公交公司根据合同约定制定具体的考核办法，并负责实施对各营运公司的日常考核和监管。考核结果作为今后评定企业经营资质等级和参加新公交线路招投标的评审依据。在此基础上，建立相应的市场退出机制，各营运公司一旦发生严重违规行为，将视情节轻重取消今后一段时期内的公交线路投标资格，直至取消已经获得的特许经营权。

经过几年来的实践，我市通过推进城市公交法人市场化改革主要取得了以下四个方面的成效：一是按照特许经营的要求，较好实现了政府管理方式的转变。通过推进市场化改革，政府逐步退出城市公交经营领域，成为单纯的市场监管者，在管理方式上也从以往的直接管理转向宏观管理、从管企业转向管市场、从对企业负责转向对社会公众负责，真正做到了管干分离、到位而不越位。二是城市公交设施水平得到了明显改善。通过推进市场化改革，引入民间资本进入城市公交经营领域，使得城市公交的发展不再受制于政府的有限财力，充足的民间资本为城市公交设施的购置和更新提供了强大的资金保障。目前我市已经实施市场化改革的城市公交线路所有公交车辆全部由原来的小中巴更新为低底盘空调大巴。三是城市公交服务质量明显提高。通过推进市场化改革，一方面，市公交公司的角色从原来“既当裁判员、又当运动员”逐步转变为单纯的合同履行监督者，从而能集中力量加强对各营运公司服务质量的考核管理；另一方面，在激烈的市场竞争环境下，服务的优劣直接关系到经营效益，因此各营运公司也都自觉主动地采取措施提高服务质量。四是在保障公众、投资人利益的前提下，有效增加了政府收益。通过推进市场化改革，市民在没有增加支出的情况下享受到了更好的城市公交设施和服务；投资人获得了低风险的投资渠道；政府在公共产品的提供过程中非但不需任何投入，还能取得一定收益（两年来，我市通过四条城市公交线路六年特许经营权的授权出让，共取得出让收益1259万元），可以说较好地实现了政府、企业和社会的“三赢”。随着市场化改革的不断推进，市公交公司将逐步从城市公交经营领域淡出，更多地转向履行市场监管职能，我们将适时报请市政府设立城市公交管理处，实现市公交公司职能的最终转变，真正建立起适应社会主义市场经济发展要求的、管干分离的城市公交发展新体制。

（三）探索城市公用设施管理模式。主要包括：一是成立了适应市场化需要的市政公用基础设施经营主体。按照现代企业的构架组建了市城建发展公司，由公司作为负责市政公用基础设施运营的业主，从事具体的投融资和工程建设管理工作。与此同时，为提高城建公司资信等级，增强融资能力，一方面增加了公司注册资金，改善公司资本结构，降低资产负债率；另一方面，上报市政府明确规定将城市大部分土地出让收益（旧城改造土地出让净收益的全部，新区土地出让净收益的70％，开发区土地出让净收益的40％）、城市道路“四自”工程收费收入、部分市政公用资源营运收入等归集给公司，进一步完善公司的自我运作机制。从而为实现市政公用基础设施项目运作从行政行为向企业行为转变，进一步拓宽融资渠道，推进市政公用资源市场化打下了坚实的基础。二是推行市政公用基础设施的有偿使用。市区已有一条城市道路（寿尔福路）和一个广场（纳爱斯广场）实行了冠名权的有偿出让，特别是纳爱斯广场，通过冠名权出让，基本解决了整个广场的建设资金。

（四）积极稳妥推进各项价格改革，促进公用事业体制改革。一是积极推进供水价格和污水处理收费制度改革。进一步加大环境污染整治和水资源保护力度。去年以来，除云和县正上报审批外，其余各县（市、区）均调整了供水价格和全面开征了污水处理费。完善了水价形成机制，市区自2001年开征了污水处理费，累计筹集污水处理费2696万元。二是开展危险废物处置收费改革。为加快水阁工业区釜残集中无害化处置，减少污染，促进我市环境的保护，预计每年收集工业废物处置资金550万元，较好地解决了水阁工业区危险废物对环境的威胁。三是开展客运价格改革。配合国家成品油价格形成机制改革，建立了客运班车和出租车油运价格联动机制，预计全市减轻客运班车经营负担550万元/每　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　年，出租车680万元/每年。通过公开听证后调整了市区出租车客运价格，减轻出租车营运成本589万元/每年。积极推进城市公交数字化，提高城市品位，出台了丽水市区公交IC卡票价政策，为市民乘车带来方便和实惠。四是开展管道燃气价格改革。为了进一步推广城市供气管道化，促进城市管道燃气工程建设，拟定了《丽水市住宅小区管道燃气设施建设收费方案》，提出了按政企分开、权责明晰的原则，将管道燃气建设费分为城市燃气基础设施建设费、气化站工程建设费、用户设施建设费三部分。由政府、企业、用户合理分担。五是“四自工程”收费。积极向上争取了“五路一桥”（丽阳路、解放街、丽青路、开发路、括苍路、水东大桥）城市“四自”工程收费政策，对本地和过境车辆征收城市“四自”工程道路使用费。从1999年6月开始收费以来，已筹集资金9700多万元。

二、存在的主要问题

市政公用行业市场化改革对我们来说还是一个新课题、一个新挑战。在这方面，我们市虽然作了些尝试，也取得了一定的成效，但仍有许多体制、机制上的关系亟待理顺，许多深层次的问题亟待解决。

1、现有的政策和部门规定在一定程度上制约了市场化的推进。比如地下管网，涉及的电力、供排水、燃气、电信等众多部门，现在是各自为政，一方面导致道路经常“开膛剖腹”；另一方面为抢占有限的地下空间资源，往往是超大容量进行铺设，造成地下资源极大浪费。从理论上说，我们可以通过市场化选择一家业主单位统一负责“地下管廊”的建设和经营，通过出售、出租“管廊”里的网线等设施，以及通过与使用单位合作的方式获得投资回报。但由于各部门都有各自的政策规定，对施工单位的要求也各不相同，加之对未来的城市地下管网容量很难做到准确预测，实际运作起来相当困难。

2、部分市政公用资源具有的公共性、福利性与市场化要求不相适应。比如污水处理厂，虽然可以收取污水处理费，但政府出于公共利益考虑所核定的污水处理费大大低于处理成本，这种收费与成本倒置的福利性特征不符合市场化的要求。对此类设施实施市场化，多数采取的是政府向投资人承诺固定回报率方式，但在确定固定回报率上尚没有成熟的标准，很难做到准确合理，确定高了政府利益受损，确定低了无人投资。

3、部分市政公用基础设施延伸资产未能有效归集，影响了市场化的推进。如广告经营权，这是一种具有巨大经济效益的城市无形资产。但由于长期缺乏一个统一的归集运营机构，导致资源经营权散落在多个部门，一方面阻碍了资源的市场化配置；另一方面使公共政府性收益被部门利益化。

4、在环卫、园林等养护领域仍在一定程度上存在管养不分的现状，阻碍了市场化的推进。这些年，虽然在环卫、园林等养护领域引入了市场化机制，培育了一批参与市场竞争的主体，但由于环卫、园林等管理机构的体制尚未完全理顺，还在一定程度上存在着既当裁判员又当运动员的现象，致使在这一领域不能完全实施市场化。

三、下步对策和建议

推进市政公用行业市场化改革是一个循序渐进的过程，需要在实践过程中不断地深入探索和研究、不断地总结经验予以完善。只有持之以恒地推进市场化改革，才能真正实现市政公用事业的健康和可持续发展。

一、统一思想，提高对改革重要性的认识。市政公用改革牵涉面广、政策性强，关系到改革、发展和稳定的大局，关系到群众的切身利益。一是推进城市市政公用事业改革是加快丽水城市化的基本前提。没有市政公用事业的先期配套，就不可能有城市的外延拓展，也不可能使新市民顺利融入城市，更不可能满足城市居民不断提高生活质量的迫切要求。推进城市化，就必须实现城市市政公用事业的市场化。实现市场化，就必须彻底改革目前计划经济体制下形成的城市市政公用事业的管理模式和经营机制。二是推进城市市政公用事业改革是实现可持续发展的迫切要求。只有经济与环境的协调发展才可算得上是真正的发展。随着经济的发展和人口的不断集聚，必然产生越来越多的垃圾、污水、废气等废弃物，如不及时有效地进行科学处理，必然会加大对环境的污染程度。要彻底治理环境污染问题仅靠政府投入是远远不够的，必须要有整个社会资金的共同投入。只有通过市场化的办法，才能真正解决投入不足的问题；只有科学理顺价费机制，才能使投资者的利益得到有效保证。三是推进城市市政公用事业改革是拉动经济发展的重要手段。实践证明，城市市政公用事业不仅一次性投资大，而且投资的关联度高，大力发展城市市政公用事业必将对当前经济发展产生巨大的拉动作用。由于认识存在偏差，过去不允许社会资本进入市政公用行业，政府是唯一的投资者。而政府的财力又十分有限，影响了城市市政公用事业的可持续发展。因此，我们必须尽快研究出台指导城市市政公用事业发展的具体政策，进一步加大改革力度。只有通过投资体制的改革，才能真正解决投资不足的瓶颈制约问题；只有通进经营体制的改革，才能彻底打破垄断局面，消除因垄断而造成的种种问题；只有通过用人制度的改革，才能形成机构精简、能进能出、人尽其才的良好局面。

二、分步实施，研究制订改革的实施意见。根据国家和省有关规定，结合丽水实际，抓紧研究起草《关于加快全市城市市政公用事业改革和发展的意见》，理清思路，明确重点，统一推进市政公用事业市场化改革。一是在城市供水行业，建立国有供水企业为主体、多种所有制共同参与经营的格局，引入竞争机制，打破垄断性经营局面。供水企业实行股份制改造，也可对部分或全部经营权委托经营、租赁和拍卖；按照“精干主业，剥离副业”的原则，将供水企业主业之外的副业剥离出去，推向市场，减轻企业负担，降低主业成本。市自来水公司的机关、水生产、水销售、少量维修人员，属于主业范围。其他属于副业范围，全部推向市场，自主经营，自负盈亏，与主业脱钩。在实行主副业分开的过程中，要认真进行资产评估和划分，制订明确的资产管理办法。既要保证分离后的主、副业各自正常发展，又要保证国有资产保值增值。二是在城市公共交通行业，市公共汽车公司实施股份制改造，采取职工入股和吸收社会参股方式组建公共交通股份公司；建立按市场规律运作的经营机制。公共交通公司要成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的法人实体。三是在城市环境卫生行业，按照“政企分开、管干分离”的原则，实行环卫管理层与作业层相分离，管理层属事业性质，作业层属企业性质；改变过去环卫作业主要按人头拨款的方式，实行“以量定产、以质论价”，重新核定作业量，确定作业成本，按照达到的作业数量和标准拨款；改革现行的环卫作业方式和运行机制，成立面向市场，实行企业化管理的专业环卫服务公司，可以是单一的专业公司，也可以是扫运、掏为一体的综合性公司。环卫服务公司可以实行委托经营、公有民营，采取承包、租赁等多种形式；环卫设施设备建设实行国家、集体、个人多元化、多渠道的融资机制，做到“谁投资、谁管理、谁受益”。四是在城市园林绿化行业，按照“政企分开、管干分离”的原则，实现管理层与作业层分离。管理层属事业性质，作业层属企业性质；建立统一开放、有序竞争的园林绿化有形市场，实现园林绿化行业的社会化、市场化和专业化经营；提倡园林绿化投资多元化，鼓励各种经济成分进入园林绿化领域。同时，鼓励和支持兴建跨行业、跨地区的园林绿化企业。五是在城市市政行业，凡公有资金投资建设的市政工程，按《中华人民共和国招标投标法》的规定，实行公开招标；市市政工程公司改组为市政建设有限责任公司，成为自主经营、自负盈亏的现代企业；市市政工程管理处逐步精简事业编制，五年内自然减员的事业编制收回。所有超编、编外人员与市市政工程管理处脱钩，成为独立核算、自主经营、自负盈亏的企业法人实体。

三、积极探索，不断推进改革的全面展开。一是进一步建立多元化投资体制。改革现有主要由政府投资公用事业的投资体制，建立多渠道、多元化的投资体制；根据项目不同，可以分别采取银行贷款、政策收费、有偿使用等形式筹集公用事业资金；城市公用项目都对内外开放，鼓励国内外资金以独资或合资、合作形式兴办公用事业；实行公开招标，出让、转让城市公用事业经营权，筹集建设资金；针对不同项目，合理确定业主与投资者在建设项目上投入、还贷及收益的比例，可以根据不同的项目给予不同的政策。二是进一步推行公用设施有偿使用。加强对公用设施配套费、排水设施有偿使用费、城市道路占用费、环境卫生服务费等费用的征收和管理；拍卖广告经营权、设施使用权、道路（桥梁）冠名权、公厕经营权；城市公共交通实行归口统一管理，多家经营，多家竞争。可以拍卖公共交通车、出租车等的经营权和公共交通线路的有偿使用权；对城市环境卫生按照“谁使用（污染）、谁付费”的要求，实行有偿服务；公用设施有偿使用费全部上交财政，列入城市建设和维护专项科目，用于城市公用设施建设和维护，不得挪作他用。三是进一步推进公用事业价格改革。自来水、煤气、城市公共交通等城市公用事业，由物价部门依据合理成本加税金加合理利润的原则和社会物价增长指数，确定产品(服务)的价格，并报政府批准，保证公用事业逐步走上自我积累、自我发展的良性循环轨道；市建设局根据国家、省有关规定，提出提高公用设施配套费征收标准的意见，报市政府批准后执行；实行公用事业价格决策听证制度。由物价部门召集有关部门、专家及社会各界代表参加的价格听证会，对公用事业价格进行审核论证，为政府调控公用事业价格提供依据。四是不断深化劳动人事分配制度改革。深化企业人事用工制度改革。打破不同所有制职工之间的身份界限，实行竞争上岗，择优上岗；改革分配制度。将职工个人经济利益与企业经济效益和个人贡献挂钩，适当拉大工资收入差距，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，充分调动职工积极性。逐步在公用事业企业实行经营者年薪制；按照管干分离的原则，由市编办会同市建设局等有关部门，确定市环境卫生管理处、市园林绿化管理处的事业编制，报市政府批准。所有事业单位实行全员聘用合同制。各企业的定岗定人工作由企业自行负责；完善社会保障政策。事业改企业后按国家和省有关规定，参加社会保险。改制前退休职工仍按事业单位有关规定计发离退休费，实行老人老办法，新人新办法。